網絡安全作為一項專業性高且影響廣泛的議題，是拜登執政后面臨的重要問題，成為美國國內甚至全球關注的焦點。總體看，拜登政府時期的網絡安全優先性將得到提升。其網絡安全政策將部分立足于特朗普政府網絡安全“遺產”，適度回歸奧巴馬政府的“治網方略”，并折中建制派與保守主義形成拜登“治網風格”。

　　一、現實基礎：承襲和消化特朗普政府網絡安全“遺產”

　　在美國，網絡安全是一個無黨派議題，在不同政府之間延續性較強，即使是“改天換地”的特朗普政府，網絡安全舉措也多是建立在奧巴馬政府政策基礎上。回顧特朗普的網絡安全“遺產”，優劣并存，這既是拜登政府網絡安全政策的基礎盤，同時也是其施政網絡空間的現實基礎。

　　（一）部門“自下而上”推動的總特征

　　2019 年，羅伯特·穆勒發布《關于俄羅斯干預2016 年總統大選的調查報告》，為 2016 年美國大選疑云“蓋棺定論”。特朗普為維護其當選合法性和正當性，一直有意淡化網絡安全威脅，并拒絕承認俄羅斯涉嫌干預美國大選，引發美國內輿論對其忽視網絡安全的批評。區別于小布什和奧巴馬政府時期“總統—網絡安全協調員—各部門”的輻射型機構框架，特朗普任期的網絡安全政策呈現出“頂層淡化”“部門推動”的特點，包括保羅·中曾根領導下的網絡司令部、克里斯·克雷布斯領導下的網絡安全和基礎設施安全局（CISA）、安妮·紐伯格負責的國安局網絡事務部門，自下而上地進行了一系列改革，美國網絡安全取得實質性進展。胡佛研究所網絡安全研究員杰奎琳·施耐德將這種現象稱作“無頭戰略”，并表示各機構采取的舉措已初見成效。反過來看，特朗普時期客觀形成的部門聯動在一定程度上形成了具有共同訴求的“網絡安全利益集團”，對拜登政府具有“引導”甚至“施壓”的影響。

　　（二）網絡進攻性行動日益常態化

　　不同于奧巴馬的“謹慎”和“克制”，特朗普“大刀闊斧”改革關于網絡戰的官僚程序并公開進行實戰推進。2017 年，特朗普宣布升級網絡司令部為第十個聯合作戰司令部，地位與美國中央司令部等主要作戰司令部持平，負責開展進攻性網絡行動。2018 年，特朗普頒布《國家安全總統備忘錄 13》（NSPM13），“解綁”奧巴馬政府設定的關于發動網絡戰的官僚程序。同年，美國《國防部網絡戰略》和“網絡司令部愿景文件”推出“持續接觸”（persistentengagement）、“向前防御”（defense forward）、“前置狩獵”（hunt forward）等網絡行動理念，授權網絡司令部、中情局等行動部門開展低于武裝沖突閾值的網絡攻擊，甚至潛入對手國關鍵基礎設施內埋伏“出擊”，并已公開針對俄羅斯、伊朗、“伊斯蘭國”組織的網絡行動。拜登雖然表示會對網絡行動展開審查，卻公開認可“持續接觸”所取得的成績。預計，在網絡司令部的強力推動下，拜登政府不會收斂已擴張的網絡行動戰略。

　　（三）跨域網絡威懾不斷成熟

　　當前，美國國土安全部、國防部、司法部、財政部等職能部門在配合實施跨域網絡威懾戰略上作用凸顯。特別是司法部的“公開歸因”和財政部的經濟制裁，已成為美國跨域威懾的重要支撐。在某種程度上，這類“全政府”“全國家”的威懾方法正是奧巴馬政府留下的網絡安全“遺產”，即動員各聯邦部門的作用，對網絡攻擊者“施加成本”，而當時的拜登正是“網絡威懾”的重要推動者。一直以來，拜登對國家級網絡攻擊均展現出“零容忍”的姿態，包括在競選期間公開表示要使用“所有國家權力工具，讓干預美國選舉的國家犯罪者付出代價”，并表示“懲罰措施包括金融制裁、資產凍結或越來越多的報復性網絡攻擊”。預計，拜登政府上臺后，將越來越頻繁地使用跨域威懾，以及更嚴格的經濟制裁。

　　（四）網絡安全與基礎設施安全局重要性顯現

　　基于維護選舉安全，于 2018 年成立的 CISA，在保護關鍵基礎設施安全、協調各部門、促進公私合作、提供預警等方面取得了重要進展。特別是在2018 年中期選舉和 2020 年大選中，CISA 在提高聯邦和地方的選舉安全上獲得兩黨普遍認可。除保障選舉安全外，CISA 的工作已覆蓋美國 16 個關鍵基礎設施部門中的 8 個，包括提供威脅信息和基礎網絡安全服務，如滲透測試、工業控制評估和事件響應培訓，成為美國關鍵基礎設施保護的首要職能部門。目前，基于 CISA 工作的重要性，將其發展成為一個獨立監管機構的聲音也越來越多。這也使特朗普在大選結果公布后以政治原因解雇 CISA局長克里斯·克雷布斯的行為，引發“眾怒”。

　　（五）建立對華技術“冷戰”的機制壁壘

　　特朗普政府時期，美國對華政策徹底改變，而對華技術“冷戰”正是這場轉變的矛盾集中點。特朗普政府已經建立起一套防范中國技術發展的機制壁壘：一是筑牢高新技術的進出口審查把控。2018年，美國通過《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）和《出口管制改革法案》（ECRA），分別完成了外國投資委員會和出口管制的改革，從立法層面構筑了針對中國技術出口和投資的高壁壘。據統計，在特朗普任內的頭三年，美國外資投資審查委員會（CFIUS）共審查了 140 宗涉及中國收購方的交易，超過一千家中國實體被美列入“實體清單”，重創中美經貿開展。二是實施ICT供應鏈全向度的“去中國化”。特朗普啟用了許多“塵封已久”的政策工具，如動用賦予總統監管商業權力的《國際緊急經濟權力法案》（IEEPA），并依此法通過《確保信息通信技術與服務供應鏈安全行政令》，在國內推行排除中國信息技術與產品的“清潔網絡”計劃。三是全球布局技術發展聯盟。特朗普政府雖然輕視盟友，但是在遏制中國高新技術發展上卻選擇與盟友一道聯合施壓，如聯合德國、日本、澳大利亞等 32 個國家召開布拉格峰會，制定 5G 發展的安全標準；發起以人工智能為核心的“防務伙伴關系”，構建人工智能的“軍事聯盟”。上述舉措為拜登政府開展與中國競爭奠定了基礎，在短期內將不會有所改變。

　　二、政策取向：適度回歸奧巴馬時期的“治網方略”

　　美國各界對特朗普任期內“輕視”網絡安全的做法非常不滿，2020 年底發生的“太陽風”（SolarWinds）網絡攻擊事件將這種情緒推至高潮。美國各界集體反思網絡安全問題，要求拜登政府做出改變。拜登在 SolarWinds 事件后及時表態，稱“將網絡安全提升為整個政府的當務之急”。無論是迫于改革特朗普時期網絡安全政策不足的壓力，還是遵循從政的職業慣性和經驗路徑，拜登政府都將適度回歸奧巴馬時期的“治網方略”，在人事安排和機構設施上凸顯對網絡安全的考量。

　　（一）重設網絡安全協調員崗位，統籌協調網絡安全事務

　　特朗普在 2018 年取締白宮網絡安全協調員一職遭到包括國會兩黨和網絡專家的批評，被稱為網絡安全政策的一大倒退。要求增強網絡安全在總統事務中的比重和重新設立協調員崗位的聲音，貫穿特朗普任期始終。雖然目前拜登并未直接表態是否恢復該職，但是在《2021 財年國防授權法案》中提出設立網絡安全總監的要求。這或將成為拜登上任后在網絡安全事務上的首要舉措。總監一職將協調應對國內外網絡安全事務，直接向總統匯報并提供應對建議。這將顯著提升網絡安全事務在美聯邦事務中的優先位置和重要性。

　　（二）修復與盟友關系，強化網絡空間伙伴關系建設

　　特朗普任期推行的“美國優先”政策演變為“特立獨行”甚至是“推諉甩鍋”，使美國在二戰后建立的盟友體制遭受重創。作為前副總統和參議院外交關系委員會主席，拜登具有豐富的外交經驗，在競選期間多次提出修復盟友關系的口號。發表在 2020年 3/4 月號《外交》雜志上的文章《為何美國必須再次發揮領導作用——拯救特朗普之后的美國外交政策》一文中，拜登將聯合盟友作為其外交的重中之重，網絡外交則是其重要抓手。在此背景下，拜登將加強與歐盟和北約國家網絡議題立場的協商，但是通過一種更為平等和互利的方式來要求盟友采取一致行動。

　　（三）推進多邊主義，重掌規則制定與治理領導權

　　拜登被稱為“協議制定者”，在競選期間公開表態“將促進各國就負責任地使用新型數字工具達成國際協議”，而且會“建立全面的網絡規范，保護民用基礎設施，推動美國成為鼓勵其他國家在網絡空間采用負責任國家行為原則的領導者”。拜登領導下的美國，將陸續“返群”多邊國際網絡機制，善用世界貿易組織、經合組織解決爭端，采取多邊手段和規則施壓。

　　（四）加強政府與私營企業合作，重塑美國公私聯盟

　　民主黨 2020 年政策綱領強調，“與私營部門合作保護個人數據和關鍵基礎設施”。拜登將利用民主黨與科技企業親近的天然優勢，扭轉特朗普時期私營企業對政府的回避和遠離，拉攏科技巨頭，加強網絡安全公私合作，包括強化關鍵基礎設施保護，加強威脅情報共享，投資高新技術，制衡對手國，重塑美國公私聯盟。

　　三、政策前瞻：或采取建制派與保守主義的“折中”

　　拜登作為傳統民主黨建制派人士，遵循精英治國和傳統價值觀，但是，又面臨國內保守主義掣肘的局勢，其網絡安全政策的現實選擇，將呈現出建制派與保守主義“折中”的傾向。

　　（一）將網絡安全作為彌合國內分歧重要抓手

　　網絡安全作為少有的共識度高的超黨派議題，已成為拜登政府與國會探索合作的抓手。網絡空間日光浴委員會于 2020 年 3 月發布的“分層網絡威懾”（layered cyber deterrence）戰略報告，作為民主黨與共和黨就網絡安全問題提出的治理方案，有超過一半的立法建議被納入 2021 年《國防授權法案》。拜登有意利用網絡安全議題在國內的高共識度，采納日光浴委員會的部分方案，作為施政的“破局”之道。

　　（二）選擇經驗豐富的內閣成員“精英治網”

　　特朗普任內主要以“忠誠度”任命官員，使一些重要網安職位的負責人并不是專業人士，且指派二級或三級官員主導網絡安全事務，并不斷調換關鍵崗位的負責人，嚴重影響網絡政策執行的連續性和有效性。拜登政府在公布的首批內閣成員名單中，引入了多名奧巴馬政府時期的網絡專業人士和眾多自由派智庫人士，“精英治網”將使美國網絡安全政策更具穩定性和可預見性。預計，拜登上任之初將仿效奧巴馬對美國國內外面臨的網絡安全形勢進行全面評估作為其施策依據。

　　（三）重拾網絡空間的價值觀和意識形態培育

　　特朗普在任期推行的一系列反傳統反建制的政策理念使美國在國際上“道義盡失”。同時，整個西方國家也面臨民粹主義和反智主義的復興，二戰后形成的西方國際秩序正面臨危機。2020 年初的慕尼黑安全會議主題“西方缺失”，正是這種價值觀困境的反映。拜登在競選期間表示，將通過在國內樹立西方價值觀榜樣的方式重塑美國的道義領導力，并承諾將在當選首年組織召開“民主國家峰會”，維護“共同的價值觀”，強調“美國開放互聯網的原則”。隨著拜登政府上臺，以互聯網開放、自由、人權為核心的價值觀和意識形態培育，將成為重要治網內容。

　　（四）重新將俄羅斯列為網絡空間首要威脅

　　服務于現實的大國競爭，特朗普政府將中國列為網絡空間的主要威脅。但是，美國建制派歷來將俄羅斯看作是地緣政治的最大對手，特別是對“冷戰”親歷者拜登來說，在其從政生涯中，都對俄羅斯持有天然的敵意，并多次宣稱俄羅斯是美國的最大威脅。在網絡議題上，拜登堅稱，俄羅斯一直試圖干預美國大選，銷蝕美國民主基礎。特別是 SolarWinds 事件后，拜登表示將嚴懲俄羅斯的網絡攻擊行為。隨著拜登開展網絡安全工作，俄美之間的網絡攻擊“口水戰”和“實戰”將更為頻繁。

　　（五）重視技術投資以維持美國技術領先地位

　　相比特朗普極限施壓對手國，建制派更重視發展科研創新能力，重視技術領域的基礎投資，維護美國長久的全球科技領導地位。對此，拜登在競選期間表示，將增加聯邦研發投資，加大創新基金的額度，支持 5G、人工智能等關鍵技術創新；同時，重視科技人才與教育，撤銷移民限制，包括對科學、技術、工程和數學（STEM）的簽證限制，加大對基礎教育的投入等。

　　四、制約因素：拜登網絡安全政策面臨的挑戰

　　拜登接手的是一個“滿目瘡痍”的美國，面臨分裂的國內民意，存疑的國際盟友，以及“各自為戰”的職能部門。這些對拜登的網絡安全政策實施，都構成了挑戰。

　　（一）國內政黨對立、民意分裂的政治環境

　　雖然民主黨贏得參眾兩院，為拜登政府施政掃除了一定障礙，但是，拜登政府仍面臨嚴重的兩黨分立和民意分裂，即使具有高共識度的網絡安全議題，也會受到政治因素的影響。在主要競爭對手設定、科技巨頭治理、選舉安全、網絡中立法案等議題上，仍存較大分歧。

　　（二）國內部門、公私合作存在嫌隙

　　在部門合作層面，雖然特朗普政府時期頒布了系列戰略，但是戰略的具體實施，仍然缺乏總體指導和統一協調。在公私合作方面，雖然硅谷企業積極為拜登捐款站臺，但是民主黨在稅收和反壟斷上歷來比共和黨嚴厲很多。拜登在競選期間也表達了對科技巨頭的擔憂，并主張撤銷《通信規范法》中的第 230 條款（Section 230），限制對互聯網公司的免責保護，這將直接影響拜登政府與企業的合作效度。

　　（三）盟友對于美國的信任缺失

　　特朗普政府的單邊主義和霸凌行徑，觸發了盟友對美國領導力和影響力的“信任危機”。在網絡安全合作上，最突出的表現就是美歐跨境數據“隱私盾協議”失效。該事件反映了美國與盟友間越來越明顯的信任赤字。拜登政府重拾盟友支持、共同引領國際網絡規則，難度不小。

　　五、結語

　　總體看，拜登政府視網絡安全為國家事務優先項，在延續特朗普政府強硬的網絡安全政策外，回歸奧巴馬政府的“同盟”和“規制”手段，但是在實踐過程中仍面臨黨派斗爭、部門掣肘與盟友的不信任。基于當前現狀，美國采取的對華技術強硬路線不會因拜登上臺而發生實質改變，但是在戰術和重點上會有所調整，中美博弈將進入長期的、基于規則的低烈度對抗狀態，對此，我國應高度警惕。